《云南省人民政府办公厅关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的实施意见》政策解读云南省应急管理厅-凯发旗舰
为加快推进我省森林草原防灭火治理体系和治理能力现代化，全力维护人民群众生命财产安全和生态安全，2024年1月29日，云南省人民政府办公厅印发《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的实施意见》（云政办发〔2024〕10号，以下简称《实施意见》）。为便于各地各部门及社会公众更好理解《实施意见》，推动各项工作落实，现将《实施意见》政策解读相关内容报送如下。
一、《实施意见》的出台背景
党中央、国务院高度重视森林草原防灭火工作。特别是党的十八大以来，习近平总书记对森林草原防灭火工作作出一系列重要指示批示，为新形势下森林草原防灭火工作指明了方向，提供了根本遵循。当前，受全球气候变暖、极端天气增多等因素影响，世界多国森林草原大火巨灾频发，造成重大损失和影响；我国森林草原防灭火工作同样面临自然因素和社会因素叠加的严峻挑战。同时，2018年党和国家机构改革后，我国森林草原防灭火工作体制机制发生重大变化，出现了许多新情况、新问题，迫切需要出台一个与新形势、新体制、新要求相协调，与国家“十四五”规划相契合，能够引领当前和今后一个时期全国森林草原防灭火工作高质量发展的指导性文件。2022年10月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》是新中国成立以来首个由党中央、国务院审定印发的关于森林草原防灭火工作的纲领性文件，是新体制新机制下做好森林草原防灭火工作的基本遵循，具有里程碑意义，对进一步提升我国森林草原火灾综合防控能力，特别是有效防范化解重大森林草原火灾风险，全力维护人民群众生命财产安全和国家生态安全具有十分重要的作用。
云南省委、省政府高度重视《意见》在云南的落地实施工作，省领导对贯彻落实好《意见》多次作出批示要求。基于我省是林草资源大省，是全国第二大林区，林地面积、森林覆盖率、森林蓄积量均居全国前列，全省129个县（市、区）中有122个被国家区划为森林火灾高危区和高风险区，是全国森林草原防火重点省份。近年来，受降水少、火险等级高、易燃植被比例大、野外火源难管、边境火灾难控、地形复杂难扑救等多重挑战，全省重点林区野外用火增多，森林草原防火难度不断加大，森林草原火灾防控形势日趋严峻的实际。为认真贯彻落实《意见》，加快构建我省森林草原防灭火工作的新格局，不断提高预防和处置森林草原火灾综合能力，省森防指办公室（省应急管理厅）结合我省森林草原防灭火工作实际与多年实践经验，在广泛征求省考评办、省纪委监委、省委组织部、省委宣传部、省委编办、省司法厅和省森防指成员单位、16个州（市）意见的基础上，牵头起草了我省《实施意见》。编制出台《实施意见》，将进一步增强我省森林草原防灭火工作的针对性和可操作性，是指导当前和今后一个时期推动森林草原防灭火工作高质量发展的重要文件，对于落实各项决策部署具有重要意义。
二、《实施意见》的主要内容及特点
《实施意见》紧紧围绕《意见》要求，结构上未进行改变，共10个部分30条，第一部分是总体要求，第二至第九部分是重点工作部署，第十部分是强化保障措施。具体而言：
第一条是指导思想。明确坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，紧密结合云南“3815”战略发展目标，认真做好各项防控措施。
第二条是主要目标。到2025年，实现工作重心、治理方式、基础建设、火灾扑救、安全建设“五个纵深拓展”。这是基于全球气候变化和森林草原防灭火工作面临的新挑战、新要求综合研究提出来的。全省森林火灾年均受害率稳定控制在0.9‰以内，草原火灾受害率控制在2‰以内。提出到2030年，全民防火意识和法治观念持续提高，综合防控水平全面提升，基本实现森林草原防灭火治理体系和治理能力现代化。主要目标与《意见》基本一致。
第三条是扛牢扛实党政领导责任。落实责任是确保防灭火工作末端见效的根本保证。《实施意见》提出了适时发布总林长令、防火命令、层层签订责任状、清单化明确责任措施等云南有效经验做法，同时“以点带面”，推动防灭火规范化建设。
第四条是扛牢扛实部门监管责任。要求各级森林草原防灭火指挥机构成员单位和相关部门根据职责分工承担各自责任，特别对应急管理部门、林草部门、公安部门和各级各类专业队伍的责任作了具体明确。
第五条是压紧压实经营单位和个人责任。要求在林牧区从事各类生产经营活动的单位和个人严格履行防灭火主体责任，落实火灾防控措施。
第六条是健全指挥体系。明确在主管部门领导班子中配备防灭火实战经验丰富的领导干部，各级应急管理、林草部门分管负责同志按规定相互兼任党委委员、党组成员。
第七条是强化职能作用。要求充分发挥各级森林草原防灭火指挥部及办公室牵头抓总作用，将防期开展联合值班值守、联合办公等有效做法作为实战化运行的重要举措，形成工作合力。
第八条是优化运行机制。完善与中央驻滇单位八方联席会议、滇黔川渝藏五方联防联控等工作机制。因我省地处祖国西南边陲，西部与缅甸接壤，南部与老挝、越南毗连，国境线长达4061公里，涉及8个州（市）25个县（市），特别强调要做好边境联防联控工作。
第九条是提高全民防火意识。结合云南行之有效的宣教方式，对宣教手段进行了明确，要求强化警示教育，以案释法、以案促改。
第十条是严格火源管控。健全“一长两员”网格化管护体系，将涉林村委会配置2—3名初发火处置人员作为硬性要求。防火期严格执行“5个100%”、完善有奖举报、开展计划烧除，因我省90%以上火灾都是人为因素引发，特别是焚烧秸秆等极易导致森林火灾，故要求探索农作物秸秆、林下可燃物综合利用。
第十一条是加强隐患排查整治。结合火灾复盘、风险普查工作，绘制森林草原风险隐患“一张图”（即在地图上将所有火灾隐患点标出）并针对性制定整改措施，同时制定风险隐患判定标准，实行责任倒查机制，对各行业主管部门隐患排查工作作了明确要求。
第十二条是加强指挥员队伍建设。指挥员作为基层灭火重要力量，将其单独作为一条落实国家“健全指挥体系”的具体举措，明确了成绩突出的，在选拔任用、职务职级晋升、评优、评先等方面优先考虑。
第十三条是加强综合性消防救援力量建设。积极争取国家增加国家森林消防队伍驻防力量。对升级改造、新建直升机场进行了明确，同时加快建设场站、起降点、取水点等航空消防基础设施。
第十四条是加强地区防灭火队伍建设。按照《云南省森林防火规划（2016—2025年）》《云南省森林草原火灾应急预案》相关规定，对各级各类专业队伍、半专业队伍建队规模进行了明确，对经费保障提出了具体要求。
第十五条是加强专业人才队伍建设。将《意见》中“（十五）发挥社会扑救力量作用”与“（十六）加强专业人才队伍建设”并为一部分，要求注重在实战中发现、培养和使用人才。
第十六条是坚持统筹规划。对“四同步”（在林牧区各类工程建设，要同步规划、同步设计、同步施工、同步验收防灭火设施）问题进行了强调，可以最大限度发挥基础设施作用和防护效能。同时，要求各级按规定足额落实国家、省级项目的配套经费，为项目顺利实施提供保证。
第十七条是加强重要基础设施建设。近年来，各级不断加大森林草原防灭火投资力度，防灭火的基础设施建设取得了一定成绩。但是，由于历史欠账较多、基础设施薄弱等问题，我省林区防火路网密度低、瞭望监控覆盖率低、林火阻隔网络不健全问题依然突出，以特别国债项目为契机，争取2024年底新建改造重点林区1.55万公里应急道路。
第十八条是强化科技支撑。结合云南实际，对深化高原高山、干热河谷林火防御和引水上山、以水灭火、地空配合、军警民协同处置等重大研究课题进行了明确。
第十九条是提升信息化水平。本着资源共享、节约建设的原则，积极参与国家火灾预防和灭火指挥通信系统建设，提出到2025年底，实现省、州（市）、县三级全覆盖和重点乡镇（街道）延伸覆盖。
第二十条是加快装备转型升级。对防灭火物资保障、装备配备等进行明确要求，特别指出符合云南实际的“以水灭火”装备配备要求。
第二十一条是提升监测预警能力。充分利用现有资源，明确提出到2030年，重点林区视频监测覆盖率达到90%以上。
第二十二条是强化应急处置准备。将《意见》中“（二十三）强化应急准备”与“（二十四）有效应对极端情况”并为一部分，重点强调要立足应对大火巨灾和同时应对多场火灾做好各项准备，对物资库建设及物资储备提出具体标准。
第二十三条是树牢安全扑救理念。是贯彻落实“生命至上、安全第一”的具体举措，强调做好安全培训、专业指挥，特别做好航空消防安全工作。
第二十四条是健全完善法规标准体系。提出鼓励具有立法权的地方制定符合实际、精准施策的地方性法规。要求制定地区扑火队建设标准、防灭火装备配备标准。
第二十五条是加大执法和追责问责力度。明确要发挥“林长 检察长”机制作用，加大公益诉讼检察保护力度，加强林草执法队伍和基层站所建设。
第二十六条是强化组织保障。提出将组织领导工作与主题教育“大兴调查研究之风”紧密结合，提高工作针对性、实效性。
第二十七条是强化资金保障。对优先保障重点事项进行明确，特别强调要及时足额保障护林员劳务报酬。
第二十八条是强化政策支持。对保障防灭火从业人员待遇、车辆管理等作了明确要求。
第二十九条是强化宣传引导。要求加强政策解读，积极回应社会关切，特别要及时总结推广先进做法，为全国森林草原防灭火工作探索“云南经验”。
第三十条是强化督导考核。将“强化督导考核”作为单独一条，对防灭火责任落实具有重要意义。要求将森林草原防灭火工作纳入平安建设、安全生产、林长制等考核体系，进一步压紧压实各级各部门责任。
三、对几个主要问题的说明
（一）关于起草思路问题。在思路上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以《意见》为根本遵循，结合云南森林草原防灭火工作存在的突出矛盾问题，本着实用、管用和可操作性起草。
（二）关于队伍建设问题。目前，全省森林草原火灾专业扑救队伍主要由森林消防队伍和地方专业（半专业）扑火队组成，数量十分有限，全省仅有1114支地方专业、半专业队伍共计3.5万余人，有些基层地区甚至没有专业队伍。省森林消防总队受过去武警部队编制制约，全省16个州（市）中，仅有7个州（市）有总队下属单位。在省界定的35个高危火险县（市、区）中，有总队兵力部署的只有14个县，占比40%；全省高风险区87个县，有总队兵力部署的只有10个县，占比11.1%。州（市）范围内跨县增援也通常要3—4小时以上的时间，省内跨州（市）增援所需时间更长。根据《云南省森林防火规划（2016—2025年）》《云南省森林草原火灾应急预案》等相关规定，通过加强地方专业防灭火力量，将队伍建设与运行经费纳入同级地方财政预算，落实队伍的社会保险和福利待遇，不断加强森林草原火灾扑救能力。同时，将“强化指挥员队伍建设”单独作为一条落实措施，有利于健全指挥体系。
（三）关于物资储备问题。根据《国家森林防火指挥部办公室关于加强森林防火物资储备管理的通知》（国森防办〔2012〕33号）文件要求：1.省级物资储备库：全国森林防火重点治理区域防火任务较重的省份储备1000—2500万元的物资，每年更新不少于400万元；防火任务相对较轻的省份储备800—1500万元的各类物资，每年更新不少于200万元；2.地（市）级物资储备库：全国森林防火重点治理市储备500—1000万元物资，每年更新不少于150万元；有森林防火任务的市级储备库应储备300万元以上的物资，每年更新不少于100万元；3.县级物资储备库：全国森林防火重点治理县储备200—500万元物资，每年更新不少于50万元；有防火任务县的储备150万元以上的物资，并依据本地火险形势、物资消耗使用情况和储备年限及时更新。同时按照灭火队伍、装备靠前驻防要求，确保森林火情火灾“打早打小打了”，扑火物资预置至乡镇、村组一线。
综上，省、州（市）、县（市、区）分别按照不少于1000万元、500万元、200万元的标准储备防扑火物资，乡（镇、街道）、村（组）根据工作需要储备足够的防灭火物资。
四、《实施意见》的责任分工
为保证各项任务落实，《实施意见》对每一条政策措施进行责任分工，明确了责任单位。